Crisis renovada en Bosnia y Herzegovina

Gasoductos, giros de la política estadounidense y la caída del Alto Representante de Bosnia

Introducción

El 11 de mayo, Christian Schmidt, Alto Representante (HR, por sus siglas en inglés) para Bosnia y Herzegovina, presentó inesperadamente su renuncia. Según informes, esta decisión fue el resultado de una presión repentina y masiva por parte de Estados Unidos. Schmidt será reemplazado por un nuevo Alto Representante que enfrentará la misma compleja situación política sobre el terreno, pero posiblemente con facultades mucho más limitadas.

Fuera de Bosnia y Herzegovina —en adelante también BiH, por las siglas del nombre oficial del país, Bosna i Hercegovina— y del reducido círculo de especialistas en los Balcanes Occidentales, pocas personas saben qué es el Alto Representante o su oficina, la OHR, ni cuáles son sus facultades. Menos aún comprenden que su abrupta renuncia y la inminente limitación política de sus atribuciones tienen el potencial de desestabilizar gravemente a Bosnia y Herzegovina e, incluso, a toda la región de los Balcanes Occidentales. Una crisis de este tipo afectaría inevitablemente a Serbia y podría incluso generar repercusiones en el conjunto de los Balcanes Occidentales. Esto tendría un impacto negativo en la agenda de la Unión Europea en la región, pero favorecería los intereses de Rusia al crear una nueva distracción geopolítica respecto a Ucrania. El conflicto que se desarrolla en torno al Alto Representante también plantea interrogantes más amplios sobre los efectos desestabilizadores de los cambios abruptos en la política exterior de Estados Unidos, así como sobre la superposición entre la diplomacia oficial y los intereses empresariales cercanos al círculo político y familiar de Trump en regiones que normalmente reciben poca atención internacional.

Antecedentes: la estructura estatal de Dayton

Cuatro años de guerra entre bosníacos, serbobosnios y croatobosnios, con intervenciones militares abiertas y encubiertas por parte de Serbia y Croacia, cobraron más de 100 mil vidas y estuvieron marcados por crímenes de guerra y limpieza étnica. El conflicto terminó gracias a una decisiva intervención de la OTAN en 1995, que obligó a las partes beligerantes a regresar a la mesa de negociaciones para encontrar un acuerdo. Tras tres semanas de arduas negociaciones en la Base Aérea Wright-Patterson, cerca de Dayton, Ohio, bajo una intensa presión de Estados Unidos, las partes alcanzaron un acuerdo de paz (Chollet 2005; Holbrooke 1998). Los Acuerdos de Paz de Dayton (DPA, por sus siglas en inglés), como llegaron a conocerse, fueron firmados formalmente en París en diciembre de 1995.

Los Acuerdos de Dayton y la creación de una Bosnia difícil de gobernar

Los Acuerdos de Paz de Dayton preservaron a Bosnia y Herzegovina como un Estado soberano reconocido internacionalmente y salvaguardaron su integridad territorial —el principal objetivo bélico del lado bosníaco—, pero al precio de realizar amplias concesiones a los proyectos separatistas étnicos de los serbobosnios y los croatobosnios. En concreto, se hicieron dos tipos de concesiones a las fuerzas secesionistas. Una fue la descentralización; la otra, la concesión de amplios derechos de veto en distintos niveles de gobierno dentro del Estado bosnio rediseñado constitucionalmente.

Los Acuerdos de Paz de Dayton definieron a la Bosnia y Herzegovina de la posguerra como un Estado extremadamente descentralizado, con un nivel estatal deliberadamente débil. Bajo la denominada “Constitución de Dayton”, el nivel estatal cuenta con instituciones comunes como la Presidencia, el Parlamento, el Consejo de Ministros, el Banco Central y el Tribunal Constitucional, y es responsable, entre otras funciones, de la política exterior, el comercio exterior, la política monetaria y las aduanas. Algunas competencias, como la defensa, la inteligencia y la tributación indirecta, fueron transferidas posteriormente del nivel de las entidades al nivel estatal. Por debajo del nivel estatal, Bosnia y Herzegovina está integrada por dos entidades: la Federación de Bosnia y Herzegovina, que al final de la guerra estaba controlada principalmente por estructuras políticas y militares bosníacas y croatas y está subdividida en diez cantones; y la República Srpska, de predominio serbio de facto (véase el Mapa 1).

En cuanto a los derechos de veto, los mecanismos de veto basados en criterios étnicos y de entidad pueden bloquear las mayorías parlamentarias en distintos niveles del Estado descentralizado. A diferencia de los vetos meramente suspensivos, estos no pueden superarse mediante una segunda votación ni por una mayoría reforzada, sino únicamente con el consentimiento de los actores étnicos o de entidad correspondientes. En el nivel estatal de Bosnia y Herzegovina existen dos principales mecanismos de bloqueo basados en el derecho de veto:

El veto étnico, o mecanismo de Interés Nacional Vital en el nivel estatal, opera a través de la Cámara de los Pueblos. Esta cámara alta de la Asamblea Parlamentaria de Bosnia y Herzegovina está integrada por 15 delegados: cinco bosníacos, cinco croatas y cinco serbios. Una propuesta puede ser declarada “destructiva para un interés nacional vital” por la mayoría de uno de estos tres grupos de delegados; en la práctica, por tres de los cinco delegados. En ese caso, la propuesta requiere la mayoría de los delegados bosníacos, croatas y serbios presentes y votantes en la Cámara de los Pueblos. En caso de que no exista acuerdo sobre el asunto entre los delegados de los tres pueblos (grupos étnicos), el caso se remite al Tribunal Constitucional de Bosnia y Herzegovina para determinar si el interés nacional vital del grupo étnico en cuestión está realmente en peligro.

El veto por entidades, o mecanismo de votación por entidades, se aplica en ambas cámaras. Una mayoría parlamentaria debe incluir, en la medida de lo posible, al menos un tercio de los votos provenientes de cada entidad. Si no se alcanza ese requisito, se inicia un procedimiento de mediación. Si este fracasa, la decisión aún puede adoptarse, salvo que dos terceras partes o más de los delegados o representantes de una de las entidades voten en contra.

Además, existe un mecanismo de veto en la Presidencia del Estado. Un miembro de la Presidencia que haya quedado en minoría puede declarar que una decisión perjudica el interés vital de “su” entidad. Si esta declaración es confirmada, dentro de un plazo de diez días, por una mayoría de dos tercios del órgano correspondiente —la Asamblea Nacional de la República Srpska, o los delegados bosníacos o croatas en la Cámara de los Pueblos de la Federación—, la decisión no entra en vigor.

Esta estructura estatal convierte a Bosnia y Herzegovina en uno de los Estados pequeños más complejos del mundo, si no el más complejo. Sin embargo, esta complejidad no fue accidental. El acuerdo de paz solo pudo alcanzarse porque combinó una profunda descentralización con amplios mecanismos de protección para los tres pueblos constituyentes: bosníacos, croatas y serbios. Ningún grupo debía quedar permanentemente en minoría frente a los demás. Pero los mismos mecanismos que hicieron posible la paz también hicieron que el Estado de la posguerra fuera altamente vulnerable a la obstrucción. De hecho, este poder constitucional para impedir o bloquear la toma de decisiones centralizada fue, probablemente, una de las razones por las que los sectores serbio y croata aceptaron, en primer lugar, la estructura establecida por Dayton.

El Alto Representante (HR)

Los Acuerdos de Paz de Dayton crearon otra característica singular del orden de la posguerra: la Oficina del Alto Representante (OHR, por sus siglas en inglés). Al Alto Representante se le encomendó supervisar la implementación civil del Acuerdo de Paz de Dayton, una función concebida inicialmente como temporal. Sin embargo, con el paso del tiempo, la OHR se convirtió en un componente cuasi permanente del orden político de Bosnia y Herzegovina posterior a Dayton.

Frente a la persistente obstrucción de la implementación civil, en diciembre de 1997 el Alto Representante fue investido con facultades extraordinarias, conocidas como los Poderes de Bonn. Estas facultades le permitían imponer decisiones vinculantes, incluidas leyes y enmiendas; anular o suspender actos adoptados por las autoridades nacionales; y destituir a funcionarios electos, servidores públicos y otros funcionarios considerados responsables de obstaculizar o poner en peligro la implementación del acuerdo de paz. A medida que el Alto Representante se convirtió en una característica cuasi permanente de la arquitectura estatal de la Bosnia y Herzegovina de la posguerra, su papel también fue cambiando.

Mientras que durante la primera década de implementación de los Acuerdos de Dayton la OHR funcionó como un motor de reformas destinadas a hacer funcionar el Estado surgido de Dayton —sin alterar, sin embargo, la arquitectura fundamentalmente defectuosa del propio acuerdo— mediante la imposición de legislación, la construcción de instituciones dentro de una estructura estatal difícil de gestionar y la destitución de funcionarios obstruccionistas, en los años posteriores evolucionó hasta convertirse en un árbitro integrado al sistema para compensar sus disfuncionalidades.

Cuando surgía un bloqueo étnico, el Alto Representante podía, en primer lugar, actuar como mediador y, en casos extremos, romper el bloqueo mediante el uso de los Poderes de Bonn: mediante decretos, anulando leyes o destituyendo funcionarios.

A partir de mediados de la década de 2000, el uso de los Poderes de Bonn para imponer reformas comenzó a disminuir y, desde 2010, prácticamente dejaron de utilizarse, hasta que la escalada política de principios de la década de 2020 amenazó con desestabilizar a Bosnia y Herzegovina.

Esta moderación fue posible gracias a un entorno geopolítico todavía favorable, en el que Estados Unidos seguía siendo un socio confiable y firme de la Unión Europea. En ese contexto, el Alto Representante aún podía impedir bloqueos sistémicos y procesos de escalada mediante la mediación y su sola presencia, que implicaba la posibilidad de recurrir a los Poderes de Bonn.

Sin embargo, esa aparente calma también fue posible debido a la disposición del Alto Representante de pasar por alto incluso obstrucciones graves al Estado de derecho cuando estas no amenazaban directamente la estructura establecida por Dayton, como ocurrió con la incapacidad de formar un nuevo gobierno de la Federación tras las elecciones de 2018.

Con base en el sitio web de la OHR, durante los aproximadamente ocho años transcurridos entre diciembre de 1997, cuando el Alto Representante recibió los Poderes de Bonn, y enero de 2006, cuando el último Alto Representante “reformista”, Paddy Ashdown, dejó el cargo, el Alto Representante impuso 733 decisiones. En contraste, durante los quince años comprendidos entre febrero de 2006 y julio de 2021, los Altos Representantes solo emitieron 176 decisiones, de las cuales 61 fueron decisiones “restaurativas”, consistentes en levantar prohibiciones y derogar restricciones impuestas a personas sancionadas por Altos Representantes anteriores.

Para comprender el papel del Alto Representante, es necesario apreciar otra particularidad de esta institución y, por extensión, de la arquitectura institucional de facto de Bosnia y Herzegovina. El Alto Representante posee facultades de muy amplio alcance que, por su extensión —aunque no por su fundamento jurídico—, se asemejan a las de un administrador civil en un territorio ocupado. Por ello, los críticos han comparado con frecuencia esta institución con formas cuasi coloniales de gobierno (Knaus y Martin, 2003). Sin embargo, la OHR no cuenta con un aparato ejecutivo propio. Sus decisiones deben ser implementadas por las instituciones nacionales de Bosnia y Herzegovina. Por esta razón, las decisiones del Alto Representante solían estar acompañadas, al menos de manera implícita, de presión política, diplomática, económica y, durante los primeros años de la posguerra, incluso militar. No obstante, durante las últimas tres décadas, los decretos del Alto Representante han moldeado de manera decisiva la resolución de conflictos y bloqueos en Bosnia y Herzegovina.

Un ejemplo ilustrativo es la crisis de financiamiento de las elecciones de 2022. Cuando la Comisión Electoral Central carecía de los recursos necesarios para organizar las elecciones generales, el Alto Representante Christian Schmidt modificó la legislación estatal sobre financiamiento. La decisión proporcionó los fondos requeridos y estableció que, si el ministro de Finanzas se negaba o no ejecutaba la solicitud de la Comisión Electoral Central, el viceministro debía hacerlo en su lugar. Los registros de los medios no muestran con claridad si el último paso administrativo fue firmado por el propio ministro o por su viceministro, ya facultado para firmar, pero el bloqueo se resolvió de inmediato. Al día siguiente de la decisión de Schmidt, el Ministerio de Finanzas y Tesorería abrió el programa especial destinado a las elecciones generales de 2022 y puso los recursos necesarios a disposición de la Comisión Electoral Central. Este episodio ilustra la peculiar forma en que funciona el poder del Alto Representante: el Alto Representante no implementa sus decisiones mediante un aparato ejecutivo propio, sino que modifica el marco jurídico y político de tal manera que obliga a las instituciones nacionales a actuar.

Eva Quistorp, miembro fundadora del Partido Verde alemán y exdiputada del Parlamento Europeo, quien participó junto con el autor en el décimo History Fest de Sarajevo, comparó la posición del Alto Representante con los derechos reservados a las tres potencias occidentales sobre la República Federal de Alemania en virtud del Estatuto de Ocupación de 1949. La analogía va incluso más allá: en ambos casos, un periodo inicial de participación activa y directa en la configuración del nuevo orden político dio paso a una postura más reservada, en la que la potencia externa permanecía al margen salvo que fuera requerida; en el caso alemán, principalmente para impedir cualquier resurgimiento de la política antidemocrática o neonazi. En Bosnia y Herzegovina, la OHR, encabezada por el Alto Representante, ha servido como una salvaguarda política de último recurso frente a los nacionalistas étnicos radicales que impulsan demasiado lejos las políticas secesionistas.

Avance hasta el presente

Christian Schmidt, el Alto Representante aún en funciones, cuya renuncia bajo presión de Estados Unidos desencadenó la actual crisis, es miembro de la Unión Social Cristiana de Baviera (CSU, por sus siglas en alemán) y fue ministro federal de Alimentación y Agricultura de Alemania entre 2014 y 2018. Asumió el cargo de Alto Representante en julio de 2021. Es probable que, en un principio, concibiera su mandato como similar al de sus predecesores: el de un funcionario internacional encargado de garantizar, desde un segundo plano, que el marco establecido por los Acuerdos de Dayton y, con ello, la paz en Bosnia y Herzegovina, no se vieran amenazados. Sin embargo, las circunstancias cambiaron pronto.

Dodik desafía el acuerdo de Dayton en Bosnia y Herzegovina

La cuestión en juego era la conducta de Milorad Dodik, expresidente de la entidad serbobosnia, la República Srpska, cuyas acciones en los últimos años socavaron la estabilidad del país y desencadenaron la mayor crisis político-securitaria de los últimos 25 años. Dodik adquirió notoriedad por primera vez en la política de la Bosnia y Herzegovina de la posguerra a finales de la década de 1990, cuando muchos actores internacionales lo consideraban un joven moderado capaz de desplazar a los sectores nacionalistas serbobosnios más radicales surgidos durante la guerra. Sin embargo, a medida que consolidó su poder en la República Srpska durante la segunda mitad de la década de 2000, Dodik comenzó a estar cada vez más asociado con acusaciones de corrupción a gran escala y avanzó de manera constante hacia una agenda nacionalista y secesionista cada vez más firme. Desde mediados de la década de 2010, ha sido ampliamente considerado un político serbobosnio radical y obstruccionista.

Sin embargo, hacia 2021/22, Dodik pasó de ser un político serbobosnio radical difícil y obstruccionista a desafiar abiertamente la autoridad de las instituciones estatales de Bosnia y Herzegovina y del Alto Representante y, con ello, el propio acuerdo de Dayton. La escalada comenzó después de que Valentin Inzko, en su última decisión como Alto Representante, criminalizara la glorificación de criminales de guerra y la negación del genocidio en julio de 2021, poco después del vigésimo sexto aniversario del trágico genocidio de Srebrenica. En respuesta, Dodik y el liderazgo de la República Srpska anunciaron planes para retirarse de instituciones clave creadas o fortalecidas por decisiones de los Altos Representantes después de Dayton, incluidas las fuerzas armadas conjuntas, el sistema judicial estatal y el sistema de tributación indirecta. Esto no habría constituido una declaración formal de independencia, pero sí habría desmantelado elementos fundamentales de la estatalidad de Bosnia y Herzegovina surgida tras la guerra.

Contención

Esta primera rebelión de Dodik perdió fuerza, ya que para la primavera y el verano de 2022 los representantes de la República Srpska regresaron gradualmente al trabajo en las instituciones estatales. Probablemente hubo varias razones para ese repliegue temporal. Nos gustaría mencionar solo dos.

La primera fue que el bloqueo amenazaba con impedir el pago de salarios a los empleados del Estado, incluidos miles de trabajadores provenientes de la República Srpska. Esto generó una fuerte presión para regresar, al menos con el fin de aprobar decisiones relacionadas con el financiamiento temporal.

La segunda fue que, en enero de 2022, la administración Biden amplió las sanciones estadounidenses contra Dodik y designó a Alternativna Televizija, una entidad bajo su control, en respuesta a sus actividades corruptas y a sus “continuas amenazas contra la estabilidad y la integridad territorial de Bosnia y Herzegovina” (Departamento del Tesoro de Estados Unidos, 2026). Estas sanciones bloquearon los bienes vinculados a Estados Unidos y prohibieron a personas estadounidenses realizar transacciones con el individuo y la entidad designados, aumentando considerablemente la presión personal y financiera sobre Dodik.

No obstante, tras una breve pausa, Dodik volvió a pasar a la ofensiva política en 2023.

En primer lugar, decidió regular unilateralmente la cuestión de los bienes inmuebles estatales: la coalición gobernante aprobó en la Asamblea Nacional de la República Srpska una ley que entraba en conflicto con decisiones anteriores del Tribunal Constitucional de Bosnia y Herzegovina y de la OHR. Dodik amenazó abierta y reiteradamente con impulsar un acto de secesión en caso de que el Alto Representante interviniera en el asunto de la propiedad, un tema que fue politizado hasta el extremo con el fin de ocultar intereses creados subyacentes, como el control de los bienes inmuebles estatales o la administración del lucrativo negocio de la explotación forestal en los bosques de la República Srpska. Además de la privatización de empresas estatales, también existían sospechas de que el gobierno de la República Srpska utilizaba tierras de propiedad pública como garantía para obtener préstamos, mientras que el control de la explotación forestal generaba importantes ingresos informales para la élite política de la entidad.

En segundo lugar, decidió boicotear al Tribunal Constitucional al no firmar el nombramiento de los jueces de la República Srpska para esa institución estatal, creada por la denominada “Constitución de Dayton”.

En tercer lugar, la Asamblea Nacional de la República Srpska aprobó una legislación que declaraba inaplicables, dentro del territorio de la República Srpska, las decisiones del Tribunal Constitucional y del Alto Representante.

Todos estos pasos desafiaban directamente el orden establecido por Dayton.

Christian Schmidt respondió utilizando los Poderes de Bonn para anular esas leyes y modificar el Código Penal de Bosnia y Herzegovina, convirtiendo en delito el incumplimiento de las decisiones del Alto Representante y del Tribunal Constitucional.

Pese a ello, Dodik firmó los decretos que promulgaban la legislación cuestionada de la República Srpska, desafiando directamente la autoridad del Alto Representante.

Esto culminó en una crisis jurídico-política en 2025.

La negativa de Dodik a acatar las decisiones del Alto Representante dio lugar a cargos penales y a un juicio en su contra, que finalmente concluyó con una sentencia condenatoria. En febrero de 2025, el Tribunal de Bosnia y Herzegovina lo condenó a un año de prisión y le prohibió ejercer cargos públicos durante seis años.

En lugar de aceptar el fallo, Dodik y las autoridades de la República Srpska volvieron a elevar la tensión y aprobaron una legislación que rechazaba la autoridad de las instituciones judiciales y de aplicación de la ley del nivel estatal dentro del territorio de la República Srpska.

En la primavera de 2025, un intento de agentes de la Agencia Estatal de Investigación y Protección (SIPA, por sus siglas en inglés) de arrestar a Dodik en Sarajevo Oriental acercó peligrosamente a Bosnia y Herzegovina a una confrontación violenta entre las fuerzas de seguridad estatales y la policía de la República Srpska (EWB, 2025).

Las fuerzas de paz de la EUFOR tuvieron que regresar a las calles de Banja Luka y, como fue presenciado por uno de los autores, realizaron patrullajes altamente visibles para transmitir a la población la certeza de que podían mantener la paz y la seguridad.

Durante esos días, ambos autores observaron un temor evidente entre los distintos pueblos constituyentes de Bosnia y Herzegovina: existía la sensación de que la situación podía salirse completamente de control en cualquier momento.

Los serbios parecían encontrarse a la deriva, temiendo una escalada pero incapaces de frenar a su liderazgo político.

Entre los bosníacos, pese al miedo, predominaba una fuerte convicción de que no permitirían que la República Srpska se separara.

Entre al menos algunos croatas de Herzegovina, especialmente aquellos cercanos a la frontera con Croacia, podía percibirse una moderada expectativa de que un eventual colapso del país finalmente les permitiría unirse a Croacia.

Al final, sin embargo, el intento de Dodik de desafiar abiertamente el orden de Dayton fracasó.

Durante el verano y el otoño de 2025, las decisiones judiciales en su contra fueron confirmadas y gradualmente ejecutadas.

Después de que el procedimiento de apelación ratificó la sentencia, la Comisión Electoral Central de Bosnia y Herzegovina revocó su mandato como presidente de la República Srpska y convocó elecciones anticipadas.

Inicialmente, Dodik se negó a aceptar la decisión y continuó actuando como si siguiera siendo presidente.

Sin embargo, esa posición se volvió jurídicamente insostenible y mantener el desafío amenazaba con provocar un caos legal y profundizar el aislamiento institucional y financiero de la República Srpska.

Para octubre de 2025, el liderazgo de la República Srpska retrocedió en los aspectos más confrontativos de su postura.

El asesor político de Dodik fue designado presidente interino, la mayoría de las leyes de carácter secesionista fueron derogadas y comenzaron los preparativos para nuevas elecciones.

Esto no significó la desaparición política de Dodik: su partido permaneció en el poder y su red de influencia continuó dominando la política de la República Srpska.

Pero el peligroso desafío al orden establecido por Dayton fue contenido y el intento de volver ingobernable al Estado bosnio fue frenado.

Relatar el desafío de Dodik al acuerdo de Dayton y su contención hacia finales de 2025 no solo sirve como introducción a la crisis actual desencadenada por la intervención diplomática de Estados Unidos. También demuestra tanto la fragilidad del orden de la Bosnia y Herzegovina de la posguerra como el papel central que desempeña el Alto Representante para hacer funcionar el sistema de Dayton.

La OHR es, por un lado, un árbitro incorporado al propio sistema para compensar las disfuncionalidades de la estructura estatal creada por Dayton y, por otro, la institución central encargada de coordinar la respuesta de los actores nacionales e internacionales frente a las crisis constitucionales. (La Junta Directiva del Consejo para la Implementación de la Paz continúa reuniéndose cada quince días en el edificio de la OHR en Sarajevo, bajo la presidencia del Alto Representante).

Dodik no fue derrotado únicamente por el Alto Representante. El Tribunal de Bosnia y Herzegovina, el Tribunal Constitucional, la Comisión Electoral Central, las agencias encargadas de hacer cumplir la ley y otras instituciones de Bosnia y Herzegovina que no se fracturaron siguiendo líneas étnicas o de entidad y, de manera crucial, la presión diplomática ejercida entre bastidores desempeñaron papeles fundamentales.

Sin embargo, el Alto Representante proporcionó lo que podría denominarse una autoridad como punto focal. Retomando la idea de los puntos focales desarrollada por Thomas Schelling (Schelling, 1981), fue alrededor de esa autoridad que pudo articularse una respuesta coherente: definió la línea roja jurídica, creó el marco para la aplicación de las medidas y proporcionó a los actores nacionales e internacionales una base para una acción coordinada.

Sin un punto focal de esa naturaleza, está lejos de ser evidente que las fragmentadas instituciones de Bosnia y Herzegovina hubieran sido capaces de contener el desafío a tiempo.

El repentino giro de Estados Unidos

Después de que Dodik quedara políticamente debilitado en noviembre de 2025, regresó la esperanza de cierta calma para los sufridos ciudadanos de Bosnia y Herzegovina. La población pudo respirar con un poco más de tranquilidad y volver a creer en el Estado de derecho. Incluso pudo haber pensado que, con la salida de Dodik, Bosnia y Herzegovina tendría una segunda oportunidad para abrir negociaciones de adhesión con la Unión Europea. Sin embargo, los acontecimientos tomaron un rumbo diferente.

La primera señal de advertencia surgió cuando la administración Trump levantó, antes de lo previsto, las severas y dolorosas sanciones financieras impuestas a Dodik y a sus seguidores a finales de octubre de 2025 (Kurtic, 2025). También resultó preocupante que las elecciones presidenciales interinas en la República Srpska estuvieran plagadas de irregularidades en noviembre de 2025, hasta el punto de que tuvieron que repetirse parcialmente en febrero de 2026. Más preocupante aún fue que la victoria de Sinisa Karan, fiel aliado político de Dodik, transcurriera sin ningún comentario relevante por parte de Estados Unidos y de la Unión Europea, a pesar de que los problemas relacionados con la integridad electoral habían sido ampliamente debatidos por la comunidad internacional durante los tres años anteriores.

Sin embargo, la mayor conmoción llegó cuando, bajo una presión masiva e inesperadamente repentina por parte de Estados Unidos, Christian Schmidt presentó su renuncia el 11 de mayo, mientras se encontraba en Nueva York para comparecer ante el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Schmidt tenía previsto dejar el cargo a finales de ese año, después de las elecciones generales programadas para octubre de 2026, y ese calendario habría otorgado a la comunidad internacional tiempo suficiente para acordar un sucesor adecuado. La renuncia anticipada, forzada en mayo, combinada con la exigencia de Estados Unidos de reducir drásticamente las facultades del próximo Alto Representante e instalar a un sucesor alineado con Washington, introduce ahora nuevas incertidumbres en Bosnia y Herzegovina.

Antecedentes: intereses empresariales y cabildeo opaco

A mediados de abril de 2026, la Federación de Bosnia y Herzegovina modificó la ley sobre el gasoducto de la Interconexión Sur de Gas (Southern Gas Interconnection, SGI) (Sito-sucic, 2026), de manera que designó a la empresa estadounidense AAFS Infrastructure and Energy como inversionista y desarrolladora del proyecto, y abrió la puerta a un acuerdo directo con el gobierno de la Federación, en lugar de seleccionar a una empresa o a un consorcio mediante una licitación competitiva (Kolundzija, 2026). AAFS está representada por figuras muy cercanas al círculo íntimo de Trump (Burgis, 2026):

• Jesse Binnall es director y representante legal de AAFS Infrastructure and Energy. Es un abogado de Washington que ha defendido a la familia Trump en casos políticos y participó, entre otras acciones, en los esfuerzos por impugnar los resultados de las elecciones de 2020. 
• Joseph (Joe) Flynn se desempeña como vicepresidente de AAFS Infrastructure and Energy. Es hermano de Michael Flynn, exasesor de Trump, y también participó en el America Project, vinculado a los esfuerzos para desconocer los resultados de las elecciones de 2020. 

El contexto del acuerdo relacionado con el gasoducto radica en el objetivo compartido por la Unión Europea y Estados Unidos de reducir la dependencia de la región del gas ruso mediante la apertura de rutas alternativas de suministro, en particular de gas natural licuado (GNL) a través de la terminal croata de Krk (véase el Mapa 2). Sin embargo, la forma en que esta estrategia se implementó en el caso de la Interconexión Sur de Gas plantea serias interrogantes sobre la superposición entre la política del gobierno estadounidense y los intereses empresariales privados vinculados al entorno político de Trump.

En lugar de respaldar el modelo de infraestructura pública previamente preparado con apoyo de la Unión Europea, el Marco de Inversión para los Balcanes Occidentales (WBIF) y el Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo (BERD), centrado en la empresa BH-Gas y en procedimientos de contratación competitivos, Washington aparentemente ejerció una fuerte presión diplomática sobre la Federación de Bosnia y Herzegovina (FBiH; véase el Mapa 1) para que aprobara una ley modificada que designara directamente a AAFS como inversionista. Los mecanismos precisos de financiamiento, propiedad, concesión y operación siguen sin estar claros en la documentación pública. Este modelo basado en un inversionista privado, en lugar del modelo europeo de contratación pública financiada con recursos europeos, volvió prácticamente inviable el esquema previamente acordado.

Esto resulta especialmente problemático porque el proyecto cuenta con el respaldo de la Unión Europea y se supone que debe cumplir con las normas europeas de transparencia y contratación pública. No sorprende, por tanto, que la repentina modificación de la ley encontrara resistencia por parte de la Unión Europea. El embajador de la Unión Europea, Luigi Soreca, advirtió en abril de 2026 que la lex specialis que designaba a AAFS como inversionista y desarrolladora podría poner en riesgo el acceso de Bosnia y Herzegovina al mercado energético europeo y aproximadamente mil millones de euros en recursos del Plan de Crecimiento de la Unión Europea (Zvijerac y Tuhina, 2026).

La Delegación de la Unión Europea también subrayó que la legislación del sector energético debía mantenerse en consonancia con las obligaciones de Bosnia y Herzegovina en su proceso de adhesión a la Unión Europea. Asimismo, se afirma que el Alto Representante Schmidt también tenía reservas respecto a este esquema, entre otras razones porque carecía de un procedimiento adecuado de licitación y entraba en conflicto con las expectativas regulatorias orientadas hacia la Unión Europea. Schmidt se opuso, o al menos se negó a despejar, los obstáculos jurídicos y políticos que rodeaban el acuerdo relativo a la Interconexión Sur de Gas.

Paralelamente, y probablemente sin una relación claramente directa con el conflicto en torno a la adjudicación del proyecto de la Interconexión Sur de Gas, pudo observarse una intensa actividad de cabildeo político por parte de Dodik. En abril, Donald Trump Jr. visitó Banja Luka (EWB, 2026c), invitado por el hijo de Milorad Dodik, un magnate empresarial en Bosnia y destacado dirigente del partido político de su padre, la Alianza de Socialdemócratas Independientes (SNSD).

El viaje otorgó a la familia Dodik una renovada legitimidad política, aunque su propósito preciso sigue sin estar claro. La visita parece haber formado parte de la ofensiva más amplia de cabildeo y diplomacia que la dirigencia del SNSD había venido desarrollando durante varios meses.

La integrante serbobosnia de la Presidencia de Bosnia y Herzegovina, Željka Cvijanović, antigua y leal aliada política de Milorad Dodik, viajó a Estados Unidos en febrero (EWB, 2026b), nuevamente en marzo y otra vez en mayo de 2026, donde sostuvo reuniones con varios políticos del Partido Republicano.

¿Por qué la presión sobre Schmidt?

Aun así, la repentina ira de Estados Unidos contra Schmidt resulta desconcertante. Sin embargo, varias razones podrían explicarla. En primer lugar, debido a sus facultades —y especialmente en cuestiones relacionadas con la propiedad estatal, la legislación y las competencias derivadas de Dayton— el Alto Representante puede influir o complicar proyectos económicos como la Interconexión Sur de Gas (SGI). Reuters ha informado explícitamente que la nueva línea de política estadounidense otorga mayor énfasis a las alianzas impulsadas por intereses comerciales, en lugar del enfoque clásico de construcción de naciones (nation-building) (Reuters, 2026). Si Washington realmente está dando ahora mayor prioridad a las asociaciones comerciales y a los proyectos energéticos, un Alto Representante fuerte que insista en el Estado de derecho y en procedimientos compatibles con los Acuerdos de Dayton puede ser percibido como un obstáculo.

También es plausible que los esfuerzos de Dodik por promover su narrativa sobre la realidad política de Bosnia y Herzegovina hayan dado resultados y que esto, combinado con el descontento por los obstáculos al acuerdo de la Interconexión Sur de Gas promovido por AAFS, haya debilitado la imagen de la OHR en Washington. Lo que sí está claro, sin embargo, es que a mediados de mayo la administración estadounidense presionó inesperadamente a Schmidt para que presentara su renuncia y promovió su sustitución por alguien con un mandato más limitado: el nuevo Alto Representante sería nombrado por el Consejo para la Implementación de la Paz (PIC, por sus siglas en inglés) únicamente por un periodo de dos años y se esperaría que no utilizara los Poderes de Bonn (Sito-Sucic, 2026).

Un factor contextual más amplio también podría estar desempeñando un papel: el creciente deterioro de la relación transatlántica. La crisis con Irán volvió a poner de manifiesto las claras tensiones entre Washington y los gobiernos europeos. No existe evidencia de que Bosnia y Herzegovina haya sido utilizada deliberadamente para castigar a la Unión Europea o sembrar divisiones. Sin embargo, este episodio encaja en un patrón más amplio en el que los europeos se enfrentan cada vez con mayor frecuencia a hechos consumados y se ven obligados a gestionar las consecuencias negativas de decisiones unilaterales tomadas por Estados Unidos. Bosnia y Herzegovina constituye un ejemplo reciente de este problema más amplio.

Riesgos asociados con la decisión de Estados Unidos

En conjunto, estos acontecimientos apuntan a un cambio de política estadounidense de corto plazo e impulsado por intereses comerciales, formulado prestando escasa atención al contexto local, altamente complejo y volátil, de Bosnia y Herzegovina. Estas decisiones de política estadounidense entrañan riesgos significativos para Bosnia y Herzegovina. Dadas las tendencias nacionalistas centrífugas entre serbios y croatas y la vulnerabilidad constitucional incorporada a la estructura estatal creada por Dayton, debilitar al Alto Representante podría amenazar seriamente la frágil estabilidad del país. La cuestión es si este es el momento adecuado para remodelar la arquitectura internacional que ha estabilizado el orden de la Bosnia de la posguerra durante los últimos 30 años.

Si prevalece la posición de Estados Unidos, es probable que Bosnia y Herzegovina enfrente una nueva crisis en un futuro próximo y, posiblemente, una grave desestabilización del Estado. Cualquier intento secesionista probablemente conduciría a un nuevo episodio de violencia en el país. La población bosnia no parece desear un retorno de la violencia, pero un ataque abierto contra la integridad territorial del país podría desencadenar una escalada grave e impredecible. Una secesión de facto de la República Srpska pondría sin duda en cuestión el statu quo existente desde Dayton y, con ello, desestabilizaría a toda la región de los Balcanes Occidentales.

Esto casi con certeza arrastraría a Serbia a la crisis, con posibles efectos en cadena que podrían extenderse hasta Kosovo. Un intento de secesión por parte de la República Srpska probablemente generaría demandas similares entre los croatas de Bosnia, especialmente en las zonas colindantes con Croacia. Incluso un gobierno pragmático en Croacia, hoy Estado miembro de la Unión Europea, podría encontrar difícil contener a los sectores nacionalistas más radicales que buscarían desafiar aún más la integridad territorial de Bosnia y Herzegovina. En última instancia, la Unión Europea tendría que asumir el mayor peso de las consecuencias negativas.

El riesgo de una escalada violenta derivada de un posible desafío de la República Srpska a la integridad territorial de Bosnia y Herzegovina debe matizarse. Bosnia y Herzegovina es un país fuertemente desmilitarizado. Sus Fuerzas Armadas unificadas y multinacionales son reducidas, con una estructura oficial de aproximadamente 10 mil soldados profesionales y 5 mil reservistas (GlobalMilitary.net, s. f.). Por ello, la cuestión clave en una crisis sería determinar si el ejército permanecería unido o se fragmentaría siguiendo líneas nacionales y de entidad.

Además de las Fuerzas Armadas de Bosnia y Herzegovina y del Servicio Estatal de Fronteras, las fuerzas policiales de las entidades y de los cantones —con un número estimado de alrededor de 10 mil efectivos en la Federación y 5 mil 500 en la República Srpska, respectivamente— constituyen una fuerza considerable. En un escenario hipotético de fractura del Estado, podrían actuar como formaciones paramilitares, aunque sin armamento pesado de uso militar.

La fuerza de mantenimiento de la paz de la Unión Europea, EUFOR, también mantiene presencia en el país con aproximadamente mil 500 soldados (EUFOR Althea, 2026), pero con su tamaño actual probablemente sería incapaz de contener la situación si la violencia se extendiera.

Cualquier intento de secesión por parte de la República Srpska también enfrentaría el problema estratégico de que las porciones oriental y occidental de la entidad están separadas por el Distrito neutral de Brčko.

Por estas razones, el escenario más probable no sería un rápido regreso a la guerra a gran escala de la década de 1990, sino un escenario de violencia de baja o mediana intensidad en medio de una fragmentación del Estado, probablemente agravada por intentos de Rusia de intensificar la crisis. Incluso ese escenario sería devastador para Bosnia y Herzegovina, desestabilizador para la región y una profunda distracción para la Unión Europea.

En busca de una solución

Aunque durante los últimos años la burocracia de la Unión Europea mostró una actitud ambivalente hacia la OHR —sin perjuicio de que algunos Estados miembros respaldaran firmemente a la institución—, en la actualidad la Unión Europea parece estar cohesionándose en su oposición a las recientes decisiones de Estados Unidos.

Los días 3 y 4 de junio de 2026, la Junta Directiva del Consejo para la Implementación de la Paz (PIC) se reunió en Sarajevo, en medio de las señales sobre la intención estadounidense de designar al sucesor de Schmidt como Alto Representante. Reuters informó que Estados Unidos respaldaba al diplomático italiano Antonio Zanardi Landi, mientras que, según informes no confirmados, numerosos gobiernos europeos preferían al diplomático francés René Troccaz.

Al parecer, Estados Unidos deseaba un nuevo Alto Representante con un mandato significativamente reducido. Los actores europeos, por el contrario, parecían más inclinados a preservar una OHR sólida. Según European Western Balkans, la Embajada del Reino Unido enfatizó expresamente su apoyo a un Alto Representante con plenos poderes ejecutivos (EWB, 2026a).

Las intenciones estadounidenses encontraron una firme resistencia por parte de Europa y la reunión del PIC concluyó sin consenso. El forcejeo diplomático continuó después del encuentro y, finalmente, es posible que Estados Unidos acepte la necesidad de preservar los Poderes de Bonn en el futuro.

En los próximos días o semanas se espera que los miembros de la Junta Directiva del PIC alcancen un acuerdo sobre quién será el nuevo Alto Representante. La cuestión es hasta qué punto el nuevo Alto Representante estará profesionalmente preparado para desempeñar este trabajo altamente complejo y qué respaldo político y logístico recibirá de la Unión Europea y de Estados Unidos.

El presupuesto de la OHR ha venido disminuyendo lenta pero constantemente y, sin una organización sólida que lo respalde, ningún político o diplomático puede desempeñar eficazmente su labor.

Una preocupación aún más urgente es determinar si el nuevo candidato será confirmado por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Sin al menos una aprobación tácita de China y Rusia, el nuevo Alto Representante podría convertirse en el blanco de los mismos ataques políticos que cuestionaron la legitimidad de Christian Schmidt cinco años antes.

Una propuesta alternativa

El 27 de mayo, los ex altos representantes Carl Bildt (1996-1997) y Wolfgang Petritsch (1999-2002) publicaron un artículo de opinión en el diario Frankfurter Allgemeine Zeitung (Bildt y Petritsch, 2026). En lugar de la eliminación inmediata de la OHR, proponen una estrategia de transición ordenada. El papel del Alto Representante debería transferirse gradualmente al proceso de adhesión a la Unión Europea. Cualquier reducción del papel del Alto Representante debería estar vinculada a reformas concretas y al funcionamiento efectivo de los mecanismos estatales. Las cuestiones centrales aún no resueltas —como la propiedad estatal, los mecanismos de veto, las competencias y estructuras más funcionales para la toma de decisiones— deberían incorporarse al proceso de adhesión a la Unión Europea. De este modo, la Unión Europea no sustituiría abruptamente a la OHR, sino que trasladaría gradualmente la supervisión hacia una lógica clara de reforma y adhesión europeas.

¿Existe una salida?

Como hemos visto, Bosnia y Herzegovina se encuentra en una encrucijada. El statu quo posterior a Dayton —con un funcionario internacional actuando como árbitro final de un Estado europeo formalmente soberano— resulta cada vez más insostenible. Ha sido criticado por ser antidemocrático y por obstaculizar el surgimiento de iniciativas políticas nacionales. También está perdiendo legitimidad internacional debido a la desaparición del respaldo que anteriormente recibía en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.

Dada la vulnerabilidad de Bosnia y Herzegovina frente al estancamiento político y a los desafíos secesionistas, abolir la OHR o incluso simplemente debilitar las facultades del Alto Representante corre el riesgo de propiciar precisamente ese tipo de desafíos. Como hemos argumentado, el Alto Representante desempeña un papel decisivo en la contención de los desafíos a los Acuerdos de Paz de Dayton y a la integridad del Estado.

Permitir la secesión alteraría, sin duda, la estabilidad tan arduamente alcanzada en toda la región de los Balcanes Occidentales, con consecuencias que serían difíciles de contener.

Modificar la Constitución de Dayton para crear un Estado más funcional y menos vulnerable a los desafíos nacionalistas parece una solución sensata y esencial para los problemas de Bosnia y Herzegovina, y permitiría la retirada de la OHR. Sin embargo, en las condiciones políticas actuales, esto sigue siendo una ilusión irrealizable. Incluso reformas de menor alcance serán difíciles de concretar.

La adhesión a la Unión Europea, como proponen los ex altos representantes Bildt y Petritsch, podría ofrecer una salida. Además, existe un precedente de cómo un fuerte incentivo externo europeo condujo a la única ola de reformas que no fue impulsada ni decretada por el Alto Representante: el proceso de liberalización de visados de finales de la década de 2000 (ESI, 2010). A cambio de profundas reformas en ámbitos como la policía, la gestión fronteriza, la seguridad documental y el Estado de derecho, los ciudadanos de Bosnia y Herzegovina —al igual que los de otros países de los Balcanes Occidentales— obtuvieron acceso sin visado al espacio Schengen. La presión pública movilizada por ese incentivo externo contribuyó a impulsar reformas profundas que, de otro modo, habrían sido imposibles de lograr.

Sin embargo, ciertos sectores de la élite política de Bosnia y Herzegovina, particularmente en la República Srpska, no respaldan la adhesión a la Unión Europea. Milorad Dodik, quien no oculta sus vínculos políticos con Rusia, se ha pronunciado abiertamente en contra de ella. Dodik y el SNSD, su partido, han bloqueado de hecho el avance de las negociaciones con la Unión Europea durante más de dos años al insistir en nombrar al jefe negociador entre sus propias filas políticas y rechazar una modificación viable de la ley sobre los tribunales, requisito previo para abrir las negociaciones de adhesión. Además, después de más de veinte años de retrasos, la promesa de adhesión a la Unión Europea carece de credibilidad. Incluso ahora, cuando algunos países de la Unión Europea, especialmente Alemania, parecen estar modificando su postura respecto a la ampliación del bloque por razones geopolíticas, otros siguen mostrándose escépticos y todavía podrían bloquear el proceso.

Por ello, por el momento, mantener la OHR con su mandato actual parece ser, al menos como medida temporal, la opción más segura desde la perspectiva de preservar la estabilidad. Sin embargo, incluso si el mandato de la OHR permanece intacto, la aplicación de soluciones estabilizadoras a lo largo del camino marcado por el Alto Representante requiere un respaldo claro, al menos por parte de los miembros de la Junta Directiva del Consejo para la Implementación de la Paz (PIC). Con una política estadounidense cada vez más impredecible y guiada por prioridades de corto plazo, la Unión Europea tendría que incrementar la coherencia y firmeza de su política para que la OHR pueda cumplir eficazmente la función para la que realmente es necesaria: contener los intentos de secesión y desactivar las crisis.

Existe un posible factor capaz de cambiar las reglas del juego: la eventual adhesión de Montenegro y, quizá incluso, de Albania a la Unión Europea, prevista por algunos para 2028. Ello devolvería credibilidad al actualmente estancado proceso de ampliación de la Unión Europea. También podría modificar de manera fundamental la dinámica regional, obligando a los países que permanezcan fuera del bloque —Bosnia y Herzegovina, Serbia, Kosovo y Macedonia del Norte— a eliminar los obstáculos políticos que impiden avanzar hacia la adhesión a la Unión Europea o correr el riesgo de quedarse muy rezagados.

Una vez que la Unión Europea abra las negociaciones de adhesión con Bosnia y Herzegovina, la transición y el retiro gradual de la OHR podrán volver a incorporarse a la agenda. Algunas cuestiones podrían integrarse entonces en las negociaciones de adhesión, mientras que otras quizá deban abandonarse por completo. A veces, simplemente no tiene sentido correr el riesgo de generar nuevas tensiones políticas en busca de soluciones administrativas ideales. Insistir en transferir aún más competencias de las entidades al nivel estatal casi con toda seguridad provocaría ese tipo de tensiones. Por ello, las batallas deben elegirse cuidadosamente. No obstante, negociar en el contexto de una adhesión ya consumada de Montenegro y Albania modificaría de manera fundamental la dinámica.

Una vez que avance un proceso creíble de adhesión a la Unión Europea, los Poderes de Bonn podrán eliminarse gradualmente, pero únicamente si el riesgo de secesión se ha reducido de manera significativa.

Sobre los autores

Kristóf Gosztonyi, PhD, es investigador posdoctoral en la Universidad Humboldt de Berlín. Entre 1996 y 2002 trabajó para organizaciones internacionales en Bosnia y Herzegovina, incluida la OHR.

László Márkusz, PhD, es investigador del Instituto John Lukacs de la Universidad Ludovika de Servicio Público, en Budapest. Se desempeñó como Alto Representante Adjunto en Banja Luka entre 2022 y 2025.

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